ההסתדרות הכללית של העובדים העיבריים בא"י ואח' נ' הוועדה המקומית לתכנון ובניה פתח תקווה ואח'

פסק דין

כללי

בעתירה שלפניי יוצאים העותרים נגד החלטת המשיבות 1 ו-2 (להלן גם: "המשיבות") משנת 2003 להפקיע מקרקעין שהעותרים טוענים לזכויות בהם (חלקה 210, גוש 4042, בעיר פתח תקווה, להלן: "המקרקעין", או "החלקה").

המקרקעין והעותרים

המקרקעין, בשטח של כ-3,000 מ"ר, הם חלק מחלקת מקור 4, המצויה בשכונת שעריה בפתח תקווה, ושטחה הכולל כ-6,100 מ"ר (להלן: "חלקת המקור"). בשנת 1964 פורסמה למתן תוקף תכנית מפורטת פת/3/1154 (להלן: "תכנית פת/3/1154)", החלה על חלקת המקור. בסעיף 3 לתקנון התכנית צוין: "התכנית מוצעת לצרכי: חלוקת השטח להקמת בנייני ציבור כגון מרפאת קופת חולים, בית הסתדרות ובנין ציבורי עירוני". בסעיף 4 לתקנון התכנית הופיעה הוראת הפקעה שלפיה: "דרכים ושטחים פתוחים המיועדים להפקעה ירשמו על שם עירית פתח-תקוה ללא תמורה". בהתאם ל"לוח שטחים חלוקה" שצורף לתכנית, חולקה חלקת המקור לחמש חלקות: חלקה 4א מרפאת קופת חולים, חלקות 4ב ו-4ג בית הסתדרות, חלקה 4ד שטח לבנין ציבורי עירוני, חלקה 4ה הרחבת כביש. לפי נסח רישום המקרקעין של חלקת המקור, נרשמה הבעלות המלאה בה על שם הקרן הקיימת לישראל, וזאת החל משנת 1933. כן נרשם כי חלקת המקור מוחכרת בשלמותה למר שלום (יששכר) בן יצהר ז"ל (להלן: "המנוח"), שהוא, לטענת העותרים, מר שלום סרי ז"ל. בשנת 2001 נרשמה בלשכת רישום המקרקעין חלוקה בחלקת המקור, שלפיה מגרשים 4ב ו-4ג נרשמו כחלקה 210, בבעלות קק"ל ובחכירה של המנוח.

העותרים 4 ו-5 טוענים כי הם יורשיו של המנוח. העותרת 1 (להלן גם: "העותרת" או "ההסתדרות") טוענת כי רכשה מהמנוח את הזכויות במקרקעין בתחילת שנות ה-60' של המאה הקודמת, וכי זכויותיה טרם נרשמו בלשכת רישום המקרקעין ובמינהל. העותרים 4 ו-5 טוענים כי הזכויות לא נמכרו לעותרת, וכי הם בעלי הזכויות במקרקעין. בגין מחלוקת זו מתנהל כיום הליך אזרחי בבית משפט זה (ת"א 9926-01-11). עוד יצוין כי אין חולק שהעותרת מחזיקה במקרקעין מזה עשרות שנים. בעבר נבנה במקרקעין בית הסתדרות, אולם זה נשרף, ומאז עומדים המקרקעין כשהם ריקים.

עותרים 2 ו-3, עזבונותיהם של המנוח ורעייתו, נמחקו מן העתירה לבקשת ב"כ העותרים 4 ו-5.

הודעת ההפקעה

ביום 4.12.03 פרסמה המשיבה 1 הודעת הפקעה בנוגע למקרקעין, לפי סעיפים 5 ו-7 לפקודת הקרקעות (רכישה לצרכי ציבור), 1943 (להלן: "פקודת הקרקעות"). ההודעה הפנתה לתכנית מיתאר פת/3/1154, וצוין בה כי המקרקעין דרושים לצרכי ציבור. כמו כן, נרשמה ביום 24.12.03 בלשכת רישום מקרקעין הערה בדבר הפקעת המקרקעין. להשלמת התמונה יצוין כי להודעת ההפקעה קדמו הודעות הפקעה קודמות מהשנים 1991 ו-1992, לגבי חלקים קטנים יותר מחלקה 4. ההודעה משנת 1992 בוטלה כחודשיים לאחר הוצאתה.

פעולות שננקטו בעקבות הודעת ההפקעה

ביום 6.1.04, בתגובה להודעה ההפקעה מיום 4.12.03, פנתה באת-כוחה דאז של ההסתדרות (בשמה דאז – "חברת מפעל פועלי פתח תקווה בע"מ") אל העירייה. ב"כ ההסתדרות ציינה כי ההסתדרות היא בעלת זכויות החכירה במקרקעין, וביקשה, לנוכח הפגיעה בזכויותיה של ההסתדרות, לבטל את ההפקעה, ולחלופין לשלם לה פיצויים בגינה. העירייה לא קיבלה את עמדת ההסתדרות. בהמשך ההתכתבות, בתחילת ינואר 2005, טענה ההסתדרות עוד כי לעירייה אין כל סמכות להפקיע את המקרקעין, אך המשיבה עמדה על כך שההפקעה היא כדין.

בשנת 2006 הגישה ההסתדרות בקשה בדרך של המרצת פתיחה (ה"פ 817/06), שבה ביקשה מבית המשפט לקבוע כי היא זכאית להירשם כבעלת זכויות החכירה של חלקת המקור 4, וכן לאסור על המשיבות 2-1 לעשות כל דיספוזיציה במקרקעין. ביום 22.10.07 נמחקה התובענה, לבקשת העותרת, לאחר שזו הודיעה על כוונתה לתבוע את ביטול ההפקעה וכן את נזקיה בהליכים אחרים.

באוקטובר 2007 הגישה ההסתדרות המרצת פתיחה נוספת (ה"פ 3667-10-07), שבה ביקשה, בין היתר, להצהיר על בטלות ההפקעה של החלקה, וכן ליתן צו הקובע כי היא בעלת זכויות החכירה בחלקה (כך בהתאם לאמור בתשובה לעתירה, שכן העתק המרצת הפתיחה לא צורף על ידי הצדדים). גם תובענה זו נמחקה, בהסכמת הצדדים.

ביום 26.7.09 פנתה מנהלת אגף נכסים בעיריית פתח תקווה אל ההסתדרות, והודיעה לה כי בכוונת העירייה לתפוס חזקה בחלקה. בעקבות הודעה זו הגישה ההסתדרות עתירה מינהלית (עת"מ (ת"א) 2462/09). באותו עניין קיבל בית המשפט את בקשת ההסתדרות למתן צו מניעה, ואולם העתירה נמחקה ביום 2.5.10 מחמת היעדר סמכות עניינית לדון בשאלת הזכויות בחלקה.

בשנת 2011 הגישה ההסתדרות כתב תביעה נגד המשיבות וכן, לראשונה, נגד משפחת סרי, לרבות העותרים 5-4 (ת"א 9926-01-11 לעיל). ביום 23.1.11, במסגרת אותו הליך, הודיעו ההסתדרות ומשפחת סרי כי בכוונתם להגיש במשותף עתירה מינהלית התוקפת את הפקעת החלקה, ולמחוק את עניין ההפקעה מכתב התביעה (כך שהתביעה האזרחית תמשיך להתנהל בשאלת הזכויות בחלקה בלבד). בעקבות אותה הסכמה הוגשה העתירה המונחת לפניי. בעתירה זו פונים לראשונה העותרים 5-4 בעניין ההפקעה.

נכון ליום הגשת העתירה, טרם נתפסה החזקה במקרקעין וטרם פורסמה הודעה בהתאם לסעיף 19 לפקודת הקרקעות (הודעת שר האוצר כי הקרקע מוקנית לו החל מתאריך מסוים).

טענות הצדדים

הטענה בדבר הסמכות להפקיע את המקרקעין

הטענה העיקרית העולה בעתירה היא כי למשיבות 1 ו-2 אין סמכות חוקית להפקיע את המקרקעין. טענה זו מורכבת משתי טענות משנה. האחת, כי לצורך ביצוע הפקעה של מקרקעין, על המקרקעין להיות מיועדים להפקעה בתכנית בניין עיר. לפי הטענה, בתכנית פת/3/1154 אין הוראת הפקעה החלה על החלקה. הוראת ההפקעה היחידה המופיעה בתכנית זו היא בסעיף 4 לתקנון התכנית, המתייחס אך ורק ל"דרכים ולשטחים פתוחים". נטען כי התכנית ייעדה להפקעה רק דרכים ושטחים פתוחים, אשר אכן הופקעו בפועל, ולא את המגרשים המיועדים לבנייה. עוד נטען בעניין זה כי הודעת ההפקעה משנת 2003 הפנתה אך ורק לתכנית פת/3/1154 ולא לתכניות מתאר אחרות.

טענת המשנה השנייה היא כי לא ניתן לקבוע בתכנית בניין עיר כי מקרקעין מסוימים יופקעו, אלא אם כן מיועדים המקרקעין לצרכי ציבור. בעניין זה טענו העותרים כי תכנית פת/3/1154 מייעדת את החלקה ספציפית לבית הסתדרות, ולא לבנייני ציבור. לטענת העותרים, מטרת התכנית הייתה לקבוע חלוקה של השטח (חלקת המקור 4) להקמת מרפאת קופת חולים, בית הסתדרות ובניין ציבורי עירוני. את המילה "כגון" המופיעה בסעיף 3 לתקנון התכנית יש לפרש, לטענת העותרים, במובן של "רק", הואיל ויתר הדוגמאות שבסעיפים 3 ו-4 לתקנון התכנית התממשו בפועל (הוקמו כביש, בניין ציבורי וקופת חולים). עוד טענו העותרים כי "לוח שטחים חלוקה" שצורף לתכנית זו מייעד כל חלקה מחלקות המשנה לייעוד ספציפי, כשחלקות 4ב ו-4ג (כיום יחדיו חלקה 210 הנדונה) מיועדות להקמת בית הסתדרות, וחלקה 4ד מיועדת לבניין ציבורי עירוני. בעניין זה טענו העותרים כי האמור בתשריט (לוח שטחים לחלוקה) גובר על התקנון, ולתמיכת טענתם זו הפנו לע"א 3213/97 נקר נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה הרצליה, פ"ד נג(4) 625 (1999) (להלן: "עניין נקר").